论缔约方科学机构在履行《濒危野生动植物种国际贸易公约》中的作用

朱江 魏辅文 中国科学院院刊 2023-02-14 22:25 发表于北京

本文刊载于《中国科学院院刊》2022年第11期“政策与管理研究”

朱  江    魏辅文*

1  中华人民共和国濒危物种科学委员会

2  中国科学院动物研究所

《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）旨在确保濒危野生动植物的生存免受国际贸易的威胁，是保护野生动植物资源最有力的国际公约之一。作为缔约方履约机构的重要组成部分，科学机构肩负着确保国际野生动植物贸易满足公约可持续性、合法性及可追溯性要求的责任。科学机构的工作范围广、涉及领域多，包括：组织开展动植物种科学研究，掌握物种基础科学信息，了解公约贸易政策，为野生动植物进出口贸易提供科学咨询，熟悉公约谈判规则，参与国家履约谈判，开展履约科普宣传，提高全社会的野生动植物保护意识等。中华人民共和国濒危物种科学委员会（简称“国家濒科委”）作为我国的 CITES 科学机构，自成立以来，依托中国科学院，依靠广大科学家，与相关部门密切合作，取得了一系列重要成绩，得到国内外的高度评价。目前，面对履约新形势，国家濒科委也面临着一系列挑战，需要在物种科学研究、促进领域协作、深化履约合作、专家智库建设、信息平台建设等方面得到进一步提升，以期为全球濒危野生动植物保护作出更大贡献。

生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台（IPBES）2019 年发布的评估报告表明，自 20 世纪 70 年代以来，人类活动改变了地球 75% 的陆地表面和 66% 的海洋环境，物种灭绝速率比正常水平高出 100—1 000 倍，近 100 万物种（约占所有已知生命形式的 1/4）将在未来几十年内面临灭绝。报告指出，威胁野生动植物生存的重要因素之一就是人类无节制地开发利用野生动植物资源。

面对工业化革命后日益严重的环境问题，在 1972年召开的联合国人类环境会议上，各国达成保护野生动植物种，规范濒危物种国际贸易的行动共识。1973 年 3 月 3 日，21 个国家在美国签署了《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES），其宗旨是“为了保护某些野生动物和植物物种不致由于国际贸易而遭到过度开发利用”。

CITES 根据国际贸易对物种的威胁程度，将受保护物种划分到 3 个附录。附录Ⅰ物种包括所有受到和可能受到贸易影响而有灭绝危险的物种，这些物种的贸易受到特别严格的管理，以防止进一步危害其生存，并且只有在特殊情况下才允许贸易。附录Ⅱ物种包括那些虽未濒临灭绝，但如对其贸易不严加管理，防止不利其生存的利用，就可能有灭绝危险的物种。附录Ⅲ物种包括任何一个缔约国认为属其管辖范围内，为防止不利其生存的利用，需要其他缔约方合作控制贸易的物种。

目前，CITES 有 184 个缔约方，超过 38700 个物种被列入 CITES 附录受到保护而免受国际贸易的过度影响，其中包括 5950 种动物和 32800 种植物。CITES 被认为是保护野生动植物资源最有力的国际条约之一。

改革开放 40 多年来，我国的经济社会发展取得了巨大成就，以全球经济贡献、消除贫困人口和惠及人民福祉为主要方面的国际影响力显著提升。濒危野生动植物保护是全球关注的重要领域，与联合国可持续发展目标密切相关，我国理应在这一领域发挥与自身国际地位相符的重要作用，彰显负责任大国的形象。

1、CITES 缔约方履约机构

CITES 通过互惠协定和认证许可规范管理野生动植物的利用和国际贸易，以预防濒危物种因过度商业开发利用而导致灭绝。

根据 CITES 要求，每个缔约国应指定有资格代表该缔约国的科学机构和管理机构，而且这 2 类机构相互独立，分工明确，共同履行缔约国责任。科学机构负责向管理机构提供科学咨询意见；管理机构根据科学机构的意见，决定是否核发野生动植物进出口许可证。

科学机构的主要工作

科学机构的工作按具体内容划分，包括科学研究、履约事务和管理工作 3 方面。科学研究包括物种鉴定、分布调查、生存状况评估、濒危状况判断和保护标准制定等内容；履约事务包括物种非致危性判断、合法来源判定和 CITES 谈判等事项；管理工作则包括濒危物种保护、物种进出口贸易管制、非法野生动植物贸易调查等工作。

CITES 缔约方大会相关决议就科学机构的工作提出的规定和要求。包括：缔约国不接受超过 1 次以上缔约方大会时间间隔而没有通知科学机构的出口许可证；对于未接受科学机构调查的附录物种，管理机构不能签发进出口许可证或海洋引进证书；为签发从海上引进附录Ⅰ或附录 Ⅱ 物种的出口许可证提供咨询意见，每份许可证都要有科学机构的意见；出口国科学机构应基于物种种群状况、分布情况、发展趋势、收获物和生物学、生态学因子以及贸易等有效信息提供科学建议；进口国科学机构应就进口附录Ⅰ物种标本签发许可证提供咨询意见；负责监测本土附录Ⅱ物种出口数据，确保每个物种都能更好地在生态系统发挥相应的作用，并提出合适的管理措施；对接收方收容和照顾进口附录Ⅰ物种活体标本或从海上引进标本的适合性进行调查；对科研机构是否符合科学交流资质提出建议；根据 CITES 要求审查提交的申请是否能够满足圈养繁殖或人工繁殖标准；收集和分析受贸易影响物种的生物信息，协助编写修订附录物种提案；解释物种附录，为物种贸易清单的编制和维护提供支持；与 CITES 动物委员会和植物委员会进行商议，起草有关附录修订提案。

科学机构工作的重要意义

科学机构的工作与 CITES 履约的各个方面密切相关。加强科学机构的工作有利于促进相关研究领域的科学进步，充分掌握物种基础科学信息，增强各缔约方之间的交流合作，确保野生动植物国际贸易的可持续发展，并能够提高缔约方的国际话语权，在 CITES 事务中发挥更大作用。

物种研究是 CITES 履约的基础

物种研究是科学机构一项重要的基础性工作。近年来，随着分类学理论、方法和技术的不断发展，尤其是整合分类学研究的突飞猛进，新物种不断被发现，已知物种的分类信息不断被完善，物种濒危状况评估方法越来越完善，评估结果越来越准确。由此，可以为以附录物种保护为核心的 CITES 履约工作提供重要的科学保证。

依据最新物种科学研究成果，参与附录物种名录编写修订是科学机构的一项重要职能。物种提案是 CITES 的核心事务，事关国家利益、经济建设和国际贸易。在缔约方大会上，物种提案是各方关注的焦点，提案方只有就提案内容与各相关方达成一致，通过大会规定的审议程序，得到大会批准，所提议的物种才能得到 CITES 的保护。在 CITES 第 18 届缔约方大会上，66 个缔约方共提出了 57 个物种提案，发布了 140 多个工作文件，通过了 300 余项决议和决定。

物种研究是 CITES 物种贸易管理的重要基础。在物种贸易管理过程中，在获得 CITES 科学委员会认可，并得到缔约方大会批准的基础上，CITES 会对部分物种采取一些便利但不违背科学规律的管理措施。例如，黄檀属有 300 多个种，濒危物种主要是降香黄檀、巴西黑黄檀等几个物种，但因为木材种类难以鉴别，故将该属所有物种都列入附录Ⅱ；海马种类一般人很难分辨，因此除被列入附录Ⅰ的物种外，海马属其余所有种均被列入了附录Ⅱ；亚洲穿山甲的巨大市场需求导致非法贸易目标转向非洲穿山甲，CITES 第 17 届缔约方大会将所有的穿山甲种类列入附录Ⅰ，规定为完全禁止贸易。

合作是 CITES 履约的重要方式

作为全球最早生效的多边环境协定，CITES 非常关注与其他公约的合作。多年来，CITES 与《生物多样性公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《保护迁徙野生动物物种公约》《联合国海洋法公约》，以及美洲国家组织《西半球自然保护和野生生物保护公约》、非洲《养护自然和自然资源非洲公约》、欧洲《欧洲野生生物和自然生境保护公约》、亚洲《东南亚自然界和自然资源保护公约》等全球性或区域性公约共同构建了濒危物种国际保护机制。

CITES 第 18 届缔约方大会通过了《濒危物种公约 2021—2030 年战略愿景》，其主要目标就是保护公约附录物种，实现野生动植物贸易可持续发展，并确保公约政策能够支持国际环境领域优先事项和新的国际倡议，在建立全球生物多样性保护框架、加强野生濒危物种及其栖息地保护以及规范野生动植物贸易等方面开展协同合作，促进全球野生动植物资源保护。

CITES 履约事关社会可持续发展

IPBES 于 2022 年 7 月发布的《野生物种可持续利用评估报告》指出，野生动植物利用事关全球数十亿人的福祉，人类生存所需要的野生物种达到 50000 种，供食用的野生物种超过 10000 种，全世界约有 1/5 的人依靠包括动物、植物和真菌在内的野生物种来获得收入和食物，有 24 亿人在用木材进行烹饪。野生动植物资源作为重要的自然资源，其可持续管理对农村发展、土地利用、食品供应、生态旅游、科学研究和文化遗产保护具有重要意义，并能对减轻贫困、生命健康和保护环境等人类重大发展主题作出卓越贡献。

濒危物种保护与联合国可持续发展目标中的 4 个目标密切相关，即目标 1（No Poverty）、目标 12（Sustainable Consumption and Production）、目标 14（Life Under Water）和目标 15（Life on Land）。CITES 通过全球管制贸易框架促进野生动植物分布国和贸易中转国采取有利于当地社区可持续发展的举措，增强了对海洋、陆地及大气中物种的保护。例如，澳大利亚北领地原住民捕捞咸水鳄需遵守管制但可盈利的方式；南非东开普省的芦荟植物以可持续的方式进行采摘；巴西渔民遵守捕捞配额制捕捞淡水巨骨舌鱼谋生。这些例子表明，CITES 倡导的全球野生动植物保护框架能够同时造福于受保护的野生动植物种和以此为生的人们。

CITES 履约是国际环境博弈的重要舞台

野生动植物贸易是全球关注的热点，CITES 政策与各缔约方的利益密切相关，对 CITES 政策施加影响成为各方的竞争焦点。CITES 谈判也演变成一条缔约方将国内或区域政策转化为全球政策，塑造全球治理体系的有效路径。

自第 1 届缔约方大会以来，CITES 共收到了 2 130份提案，其中由 2 个或 2 个以上缔约方提交的联合提案就有 198 份。按照大会议事规则，提案需要得到 2/3 的缔约方同意才能通过，联合提案显而易见是一种更容易获得大会通过的策略。英国是第 1 届缔约方大会提案数量最多的国家，美国则是 9 届缔约方大会提案数量累计最多的国家。欧洲经济共同体加入 CITES 后，其成员国的提案数量总和则已超过美国。在第 18 届缔约方大会上，物种提案多由欧美国家或由其支持的分布国提出，但没有一个提案是针对发达国家的本土物种的。

CITES 文件的修订绝不仅仅是简单的文字游戏，而是意味着公约发展方向、管理政策及管制尺度的调整，对缔约方来说意义重大。目前，欧美国家仍在几乎所有 CITES 议程决策中占据主导地位，如公约文本、议事规则和重要议题的确定，附录修正案和决议、决定草案的讨论。发展中国家科学基础薄弱，利益诉求与观点立场分化。国际组织表现活跃，但利益关系错综复杂。西方媒体的推波助澜，多种国际力量的介入，促使 CITES 履约国际化程度高，议题设置日趋尖锐，履约谈判愈发激烈。

2、我国的CITES科学机构

中国是 CITES 的第 63 个缔约方，1981 年 4 月 8 日CITES 对我国正式生效。1982 年，国务院批准在中国科学院设立“中华人民共和国濒危动植物种科学研究组”，作为我国 CITES 的科学机构；在原林业部设立“中华人民共和国濒危物种进出口管理办公室”，作为我国 CITES 的管理机构。1988 年，“中华人民共和国濒危动植物种科学研究组”更名为“中华人民共和国濒危物种科学委员会”（简称“国家濒科委”）。

在成立至今的 40 年时间里，国家濒科委与相关国家履约机构、CITES 公约组织、国际科学机构和非政府组织开展了广泛合作。几代科学家兢兢业业、无私奉献在科学履约第一线，为我国的濒危野生物种科学研究、野生动植物保护实践、野生动植物种贸易管理及履约能力建设作出了重要贡献，充分发挥了国家濒科委科学决策、科学评估、科学建议和科学支撑的作用。

加强物种调查研究，提升我国履约科学水平

物种调查研究为履约奠定了坚实的科学基础。40年来，国家濒科委组织和承担了大量濒危物种的生物学、生态学、采集利用和贸易调查工作，获得了丰富的科学资料，夯实了科学研究的基础。为保护受国际贸易威胁的中国特有动物，国家濒科委先后起草了将金丝猴、黑麂、莽山烙铁头蛇、白冠长尾雉、镇海棘螈和睑虎等物种列入 CITES 附录的国家提案，并在 CITES 缔约方大会上全部获得通过，堵住了我国相关物种资源流失的漏洞。

编制物种红色名录是科学履约的重要工作。自 20世纪 80 年代组织编制鸟、兽、鱼和两栖爬行动物红皮书以来，国家濒科委先后出版了《中国濒危动物红皮书》《中国物种红色名录》《中国生物多样性红色名录》等一系列有重大影响力的濒危野生动植物种评估报告，为国家制定《野生动物保护法》《生物安全法》、修订《国家重点保护野生动物名录》《国家重点保护野生植物名录》提供了重要参考。

积极参与履约工作，为 CITES 贡献中国智慧

国家濒科委通过开发制定具有中国特色的物种判定指南、建立科学信息的获取和共享机制、推进和指导相关案例科学调研、完善科学决策机制，确保我国野生动植物贸易符合 CITES 规定，最大限度地维护了国家利益。国家濒科委先后向 CITES 提交了 40 多份附录物种修订提案，得到了国际社会的广泛支持。近年来，中国的 CITES 履约工作越来越活跃，中国声音得到了国际广泛关注。目前，中国担任 CITES 常务委员会副主席国，中国科学家多人次担任 CITES 动物和植物委员会委员。国家濒科委在履约国际舞台上坚持科学精神，维护国家利益，携手国内外同行，积极参与科学对话，加强关键议题交流磋商，代表发展中国家发声，推动谈判各方相向而行，使 CITES 规则向更加公开、公平、公正、有效的方向发展，为 CITES 贡献了中国智慧。

科学研究与履约实践相结合，为全球生物多样性保护作贡献

2021 年，基于在物种科学研究和科学履约领域的丰富经验，国家濒科委与国家主管部门密切合作，参与了《生物多样性公约》第 15 次缔约方大会的大量科学活动。国家濒科委常务副主任魏辅文应邀在大会高级别会议“部长级平行圆桌会议”上做了题目为“生态文明与生物多样性恢复之路”的引导性发言，并在大会生态文明论坛做了题目为“生态文明体制下的中国生物多样性保护”的主旨报告，提出基于中国优秀传统思想“天人合一”的“2020 年后全球生物多样性框架的新愿景和概念框架”内容，得到会议各方的高度评价。这是国家濒科委作为我国生物多样性保护的重要亲历者和参与者，首次进入国际生物多样性保护舞台的中心。

发挥学科优势，助力社会可持续发展

国家濒科委发挥科学研究和科学履约优势，为我国相关法律、法规和政策的制定提供了科学意见，促进了经济社会的可持续发展。历史上我国野生麝曾因人类对麝香的需求而面临灭顶之灾。2001 年，国家濒科委深入调研我国麝类资源和政策动态，积极协调国内外各相关方，形成完善的科学报告，获得了 CITES 动物委员会的高度赞誉，也得到了国家主管部门的高度重视，最终促成 2003 年国家首次修订《国家重点保护野生动物名录》，将所有麝类调升为国家一级保护野生动物。

2020 年全球范围内暴发了新冠肺炎疫情，党中央高度重视疫情防控工作。针对实际工作中管理部门面临的“野生动物”定义不准确、管理工作无法切实到位的问题，国家濒科委办公室全面梳理了我国野生动物保护的基本情况、最新科学研究成果及国内法和国际法背景下的术语定义和适用范围，从人类干预强度和人工选择时间 2 个维度提出了“野生动物”新概念，并给出法律修订和设立的定义，为疫情管控提供了科学依据。

3、科学履约展望

进一步加强物种科学研究，为履约提供坚实的科学基础

CITES 科学机构对贸易物种的风险评估是管理机构签发进出口许可证的依据，风险评估必须建立在科学研究的基础上。CITES 管制框架要求开展的濒危物种贸易非致危性判定、物种接收方“合适和可接受目的地”判定、人工繁育和哺养标本判别、生物技术生产标本判定和合法来源判定等一系列评估工作包含了大量动植物分类学、生物地理学、生态学和分子生物学研究内容。国家濒科委可以充分发挥中国科学院在学科、平台和人才方面的优势，支持研究团队在物种现状调查、生存风险评估、贸易风险管控等方面开展研究工作，为履约提供广泛的科学支撑。

发挥领域协同增效作用，解决重大环境科学问题

生物多样性与其他生态环境问题联系密切，人类对生物多样性保护和气候变化这两个热点问题本身及其内在联系的认识不断深入，需要不同研究领域间的密切合作。经过长期的努力，我国已在生物多样性保护领域取得巨大的成就。理顺气候变化与生物多样性保护之间的关系，促进二者的协同发展，成为未来的工作重点。国家濒科委应充分发挥组织协调优势，依托中国科学院，在科学布局上将濒危动植物种保护与生物多样性保护、气候变化应对、生态环境保护和国土空间等领域规划统筹考虑，促进协同增效，推进面向人类生命共同体的濒危野生动植物保护。

深化国际履约合作，进一步提升 CITES 影响力

开放合作共赢是当今世界发展的主题，合作能力是体现缔约方国际影响力的重要指标。国家濒科委的履约工作应在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，以构建人类命运共同体、共建“一带一路”为契机，捍卫国家利益，优化合作伙伴关系，推进科学履约工作走深做实，树立我国负责任的大国形象。在能力建设、物种灭绝风险评估和非致危性判定等领域，深化与发展中国家的履约合作，推出能够代表发展中国家立场和需求的提案，提升发展中国家话语权，扩大其国际影响力，使其成为 CITES 履约的中坚力量。

加强专家团队建设，建设履约科学智库

物种科学研究需要科学家的长期积累，科学机构需要与动植物分类学家建立长期的合作关系，以保障 CITES 履约的可持续发展。分类学是一门古老的科学，目前由于一系列科学、社会、经济等方面的原因，我国生物分类学者数量正在逐年减少，能够被研究的动植物类群也在逐渐萎缩，一些物种类群研究后继乏人。国家濒科委要创新合作方式，建立广泛的科学联盟，开展更加灵活有效的科学合作，为科学履约建设强有力的科学人才库和思想库。

加强物种信息平台建设，为履约提供决策支持

物种信息平台的建设有利于实现物种信息的快速处理和深度解析，为履约决策提供技术支持。野生动植物贸易具有量大、价值高、时间性强、物种来源广、地域分散、外来种类多等特点，对履约工作形成巨大挑战。国家濒科委应发挥中国科学院在信息技术、人工智能、大数据分析、数据整合等领域的科学优势，建设包含物种分类学研究成果、野外物种调查数据、野生动植物贸易数据等基础数据的大数据平台，借助于智能视觉、声纹识别、行为识别、数据云传输、云计算等先进技术，建设符合履约要求，适应 CITES 发展，满足科学家需求的现代化物种信息支撑平台。

朱  江  中国科学院动物研究所研究员，中华人民共和国濒危物种科学委员会办公室主任。曾长期从事科研管理工作，目前主要负责与《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）履约相关的各项工作。

魏辅文  中国科学院院士，发展中国家科学院院士。中国科学院动物研究所研究员，中华人民共和国濒危物种科学委员会常务副主任。中国动物学会副理事长兼秘书长，中国动物学会兽类学分会理事长。主要从事大熊猫、小熊猫等濒危动物保护生物学研究。首次提出“保护演化生物学”和“保护宏基因组学”新分支学科。

文章源自：

朱江, 魏辅文. 论缔约方科学机构在履行《濒危野生动植物种国际贸易公约》中的作用. 中国科学院院刊, 2022, 37(11): 1614-1622.

DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20220718003